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工业厂房改建公寓楼整治问题初探
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 ■周宏杰

 厂房改建公寓楼不仅改变了土地性质和建筑用途,同时涉及无证无照、违规改扩建、违规装修、违规出租住人、偷税漏税等多种违法违规行为,且均存在不同程度的消防安全隐患,成为新的城市治理顽疾。要按照“严查严控厂房改公寓、疏堵结合拓产业空间”的标准,通过加强排查,进行分类管控,出台鼓励性政策、审批管理及限制性制度等,加快产业结构调整,助力供给侧改革,加快拓展产业空间,实现“整改一批、关停一批、转型一批”的总体目标。

 厂房改建公寓楼问题衍生与发展现状

 近年来,厂房改建公寓楼数量呈井喷式上升。中河街道位于鄞州城市核心区域,随着城市化建设进程的不断推进,人口密集化效应进一步加剧,当前辖区人口总数已突破20万,衍生出了大量的居住需求。同时,街道经济正处于新一轮的转型提速时期,受制于土地等资源的限制及“退二进三”“腾笼换鸟”等政策的协同驱动,工业企业经历了一轮大规模的“关并改拆”转型潮,空置后的企业厂房违规改建成公寓楼出租住人现象不断增多。由于准入门槛较低、利润回报丰厚,辖区内厂房改建公寓楼数量以每年10余家的速度激增,租住总人数超过5000人。

 厂房改建公寓楼不仅改变了土地性质和建筑用途,同时涉及无证无照、违规改扩建、违规装修、违规出租住人、偷税漏税等多种违法违规行为,且均存在不同程度的消防安全隐患,成为新的城市治理顽疾。那么“厂房改建公寓楼”到底合不合理,它的未来又在何方?是当前摆在基层政府面前的又一城市化新难题。

 疏堵结合刹住厂房改建公寓楼的风气

 作为工业经济转型发展的新兴产物,厂房改建公寓楼自出现以来,伴随着厂房结构的先天缺陷、前置审查环节的缺失、日常监管的缺位,导致安全隐患与事故与之相伴相生。

 厂房改建公寓楼可不可行,什么条件的可以转型,什么条件的应当关停?这是当前摆在我们面前需要迫切解答的一个难题。

 一些专家对厂房改公寓持支持态度。上海市建筑学会理事长曹嘉明认为:“工业用地拥有厂房、车间、仓库等很多大空间、大尺度建筑。随着城市转型,有大量闲置的工业建筑出现,加上近年来电商冲击,一些实体商店关门。在这些工业、商业建筑中,不乏内部空间宽大的建筑,可以考虑改造成用于居住的公寓。”与此同时,市场上“破旧厂房秒变‘创业公寓mini社区’”“精装公寓单人卡位月租只要800元”等集中式长租公寓品牌的出现,正在让更多的年轻租客认同这种生活方式。

 废“屋”利用的出发点固然不错,厂房改建公寓楼确实在一定程度上解决了大量底层群众的居住问题,缓解了城市整体的居住压力,本身也是对城市空间稀缺性的一种妥协与再造。实践中,一些高端化、精品式公寓已长远布局,完全按照宾馆的消防验收标准进行改建、装修,相比于居民小区部分群租房存在的设施设备老化、群租行为隐蔽而言,在硬件上并无劣势。

 城市更新可以考虑对现有闲置的工业建筑进行改造租赁,降低生活成本,当然前提是有政策支持。然而,厂房改建公寓楼在源头合法性上存疑,且大量人员集中租住一旦引发事故,可能造成的社会危害性更加显著。

 综上,按照“严查严控厂房改公寓、疏堵结合拓产业空间”的标准,通过加强排查,进行分类管控,出台鼓励性政策、审批管理及限制性制度等,加快产业结构调整,助力供给侧改革,加快拓展产业空间,采取疏堵结合的方式刹住厂房改建公寓楼的风气,实现“整改一批、关停一批、转型一批”的总体目标,应是厂房改建公寓楼政策的核心要义。

 中河厂房改建公寓楼整治工作的经验

 推进重点公寓楼分类分步治理。厂房改建公寓楼整治中,街道成立了整治工作领导小组,确立了蔡家漕公寓、东海粉末公寓、甬兴公寓、钱湖公寓4处隐患最为严重的单位作为整治重点,一户一策制定整治方案,定时定责明确整治任务,专人牵头实施包案治理,动态督查跟进整治进程,并通过强化日常监督检查、组织召开联席会议、全面启动房东约谈、探索实施升级转型等手段不断研究公寓楼治理新思路,全面压实公寓楼业主责任,确保相关重点公寓楼经营负责人员能够严格按照街道整治工作的部署要求开展集中治理。经过两个多月的集中整治与整改提升,列入重点整治范围的4处公寓楼中2处进行了全面整改、1处加快空间业态调整,人员清退与产业转型同步进行,还有1处将进行限期拆除以彻底消除安全隐患,分类分步治理效应初步显现,4处公寓楼整体面貌焕然一新。

 对“有证”与“无证”公寓楼采取对症施策。在4处重点公寓楼全面落实整治的基础上,街道以点带面,全面推开,进一步深化对辖区所有厂房改建公寓楼的集中检查与整改取缔。以是否持有合法土地、房产权利证书为依据,对于无证建筑,严格进行强拆取缔。按照危险程度的大小,由综合行政执法部门全面牵头启动取缔拆违工作。前期通过约谈、发放限期搬离告知书方式,已对10处公寓楼下发公告,督促公寓楼管理方自觉配合完成租户清退工作,同时及时启动“三改一拆”程序,对拒不搬离的,采取停水停电等强制拆除,推进拆违进程,彻底消除安全隐患。对于合法建筑,则严格按照消防标准进行整改。要求所有单位签订承诺书,切实按照消防标准做到合规经营。同时下发了安全隐患自查表,要求各公寓楼对照标准全面开展自查自纠,按期报送自查情况。如:对凤起公寓楼电瓶车集中停放充电、煤气改电磁炉进行了集中整治;会同消防部门对四季公寓负责人进行约谈,确定了整治方案;完成了好梦艺公寓楼厂区的拆违工作;试点开展了华兴公寓的智慧用电项目等。通过以点带面、全面铺开的整治模式,辖区内公寓楼整体环境迅速提升,新增公寓楼数量得到有效遏制。

 落实长效化的治理措施。为确保整治工作能够落实处、出实绩、显实效,街道坚持集中整治、拆迁改造与转型升级多措并举的治理模式,对厂房改建公寓楼的行为强化动态监督与源头管控,切实做到早发现、早介入、早处理,同时积极借鉴各地厂房改建公寓楼治理先进经验,积极实施产业改造,推进分类分步治理,不断探索完善公寓楼长效化治理新模式,确保公寓楼数量与安全隐患得到有效控制与消除。

 当前厂房改建公寓楼整治存在的困难

 部门多头管理,街道协调难。厂房改建公寓楼涉及多种违法违规行为,牵涉到自然资源与规划、住建、公安、消防、市场监管、税务等多个区级职能部门。从2013年启动公寓楼整治以来,我区先后开展过多次整治,更换过多个区级部门作为牵头单位,但在实际履行过程中,基本还是街道充当主要组织者,牵头召集各职能部门开展集中整治与联合执法,这种倒置的体制显然十分被动,整治过程中呈现出监管体系不严、全局意识不强、缺乏责任担当、执法软弱无力等问题,难以形成打击合力。

 缺乏准入与取缔机制,数量不断增加。厂房改建公寓楼改变了土地性质与建筑用途,属于源头违法,因此均未获得经营资质。按照2016年区里整治方案的流程,土地、建筑违法的直接移送区自然资源与规划、综合行政执法等部门按“三改一拆”流程处置。对于一小部分土地、建筑合法的,规定由消防部门认定达到消防安全标准的,可确认为临时改变用途的工业厂房依申请办理相关手续。按此标准,街道对辖区内公寓楼逐户做过比对,但受制于厂房与住宅消防标准的先天差异(例如走道宽度、楼梯宽度等结构性要求标准均不一样),绝大多数厂房均不符合标准且无法落实整改。对于厂房改建公寓楼,既没有准入机制,又缺乏有效的打击取缔机制,导致其游离于政策监管缝隙,越开越大。

 街道无执法权限,部门执法疲软。厂房改建公寓楼涉及多种行为从合法性上难以界定,比如土地、建筑是否合法审批?违规装修是否影响建筑结构?改建后的场所是否符合安全条件?引发的消防隐患该如何处置?街道显然不具备专业的鉴别能力,也没有相应的执法权限。举例说,就改变房屋用途这一行为来说,按照《浙江省城乡规划条例》《浙江省消防条例》《宁波市居住房屋租赁管理若干规定》等规定,各职能部门都具备执法权限,也有明确的处罚标准。但在具体的检查执法过程中,各职能部门主要以口头督促整改为主,基本未采取强有力的手段,执法较疲软。

 厂房改建公寓楼整治的几点意见建议

 厂房改建公寓楼整治涉及建筑规划、消防安全、治安管理、流动人口、综合治理等城市管理全局性问题,以及多年累积隐患的攻坚治理和几千余人的生活居住,为确保整治工作落实处、出实绩、显实效,需要区政府层面修正政策,职能部门群策群力,强化落实厂房改建公寓楼整体改造提升。

 明确厂房改建公寓楼政策依据及安全标准。建议区里牵头制定明确的、可操作性强的公寓楼整治政策及具体的安全标准,同时对公寓楼的准入、改造、取缔等标准进行明确,据此操作能够有效实现“整改一批、关停一批、转型一批”的分类治理思路。同时由区级层面督促跟进,协调推进各部门综合管理,同时探讨公寓楼治理方案及常态化监管措施,从源头上降低、减少风险隐患。

 协调各部门强化执法力度,形成打击合力。督促牵头单位切实发挥主体作用,各职能部门按照执法权限切实履行责任,有效加大执法力度。建议相关部门在检查时对公寓楼当即下发整改通知书,有效督促公寓楼落实整改,必要时按照区政府整治方案的要求及时启动“三改一拆”、停水停电以及对房东采取强制措施等手段有力强化执行,强势推进厂房改建公寓楼安全整治。

 强化公寓楼源头管控,监督部门履职情况。下一步在深化、巩固整治成果的基础上,要进一步强化源头管控,有效遏制违规改建公寓楼数量新增。对于一些在改造初期即发现的公寓楼,街道将依法报送相关部门处理。希望对部门履职情况进行有效监督,强化提升部门执行力,及时有效制止违法违规行为,确保整治工作落到实处。

 (作者为中河街道党工委副书记)

 
 
原标题:
编辑:廖娟娟
来源:鄞州新闻网 19-08-20 16:35
纠错:1481280278@qq.com   
 
 
 
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